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  • 【混合所有制如何解決國有企業的“痛點”】
  • 標簽:     作者:中略咨詢    瀏覽數:2243    時間:2015/5/4
  • 內容提要:國有企業作為國民經濟的重要組成部分,雖然自改革開放以來,隨著市場經濟體制的逐步確立和完善,非國有經濟得以快速發展,國有企業在國民經濟中的整體比重不斷降低,但是國有企業在一些關系國計民生的重要行業雖然仍居主導地位,國有企業改革是我國整個經濟體制改革的中心環節,它不僅涉及微觀經濟體制的改革,而且涉及宏觀經濟體制的改革,國有企業的改革勢必被各屆領導層重視。
  • 混合所有制如何解決國有企業的“痛點”

    文/劉必強(高級顧問)


       國有企業作為國民經濟的重要組成部分,雖然自改革開放以來,隨著市場經濟體制的逐步確立和完善,非國有經濟得以快速發展,國有企業在國民經濟中的整體比重不斷降低,但是國有企業在一些關系國計民生的重要行業雖然仍居主導地位,國有企業改革是我國整個經濟體制改革的中心環節,它不僅涉及微觀經濟體制的改革,而且涉及宏觀經濟體制的改革,國有企業的改革勢必被各屆領導層重視。

      國企痛點 

        2014年12月的中央經濟工作會議明確提出:“推進國企改革要奔著問題去,以增強企業活力、提高效率為中心,提高國企核心競爭力,建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度”。

          根據上述提到的工作重點及我們進行的多家國企管理咨詢項目工作總結來看,國企主要在在以下方面存在痛點:

    第一,法人治理問題

    在目前很多國有企業中,由于國有資本“一股獨大”,未形成投資主體多元化和多元投資主體相互監督與制衡的機制,科學合理的法人治理結構還未形成,或者基本形成了治理結構,但是治理機制未形成,治理有效性不足,主要表現在:

    產權不清晰,所有權與經營權沒有完全分開來,導致較高的代理成本;

    董事會基本上形同虛設,幾乎沒有任何實質性權力,獨立董事大多是退休官員或其他國企的領導,國資委和組織部都直接越過董事會干預國企;

    監督機制執行不到位:雖然成立監督機構或設立監督崗位,但是監督機構或監督崗位履職責沒有落實,這主要是受企業利益格局的影響較大,監督機制不能真正發揮其應有的作用。


    第二,決策機制問題

      國有企業的決策不科學主要體現在:一股獨大的全資公司,決策沒有約束力,缺乏科學性,企業的走向基本由一人或幾個人主導;重大決策企業領導一支筆、一言堂、一人說了算,權力過大又缺失有效監控往往會給企業發展帶來災難。

    近年來,雖然有很多企業制定了“三重一大”(重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作等)決策制度,但是還是存在一些問題,主要表現在:

    一是對“三重一大”事項集體決策制度認識不到位:認為實行“三重一大”集體決策制度只是形式需要、表面文章,根本的還是主要領導說了算;造成決策失誤也是集體承擔責任;由集體決策會降低決策效率,不適應市場經濟競爭激烈、復雜多變的形勢。

    二是“三重一大”事項決策制度的措施可操作性不夠強,制定的相應的意見和辦法過于原則化,對“三重一大”事項范圍的規定界定不細、過于寬泛,缺少詳細內容和具體標準、針對性、操作性不強。

    三是決策程序不規范,操作形式化。

    四是權力過于集中,妨礙了民主決策。

    五是監督不到位,責任追究不力。部分國有企業對“三重一大”集體決策制度執行缺失監督,檢驗執行效果的手段乏力,大多企業只是將監督停留在口頭上,沒有明確監督的責任主體和方法,導致制度執行流于形式。對于決策失誤造成的問題和后果,有的企業雖然有相關處罰規定和責任追究制度,但追究的力度不夠,無法給相關領導人員造成壓力。

    歸納起來,決策問題出現主要是以下原因:

    1)黨政領導分工與權力配置不科學。

          正是黨政領導分工與配置不科學,權利過于集中,導致決策失效,或引發腐敗問題。

    2)對決策事項的權限界定與規范不到位 

           比如日前,山西省出臺《關于黨政主要領導不直接分管部分工作的若干規定(試行)》,黨政主要領導不直接分管下列工作:干部人事工作;財務工作;工程建設項目;行政審批;物資采購。藉此限制“一把手”人財物權力,對“一把手”分權將成為權力運行機制的趨勢。

            3)決策監督與責任追究機制不健全 

        決策監督與責任監督機制不健全,無法讓權力在陽光下運行,也不能把權力關進制度的籠子,這樣決策者在進行決策時沒有責任壓力,勢必影響決策的科學性、有效性。

            4)領導任期制及考核機制不科學導致決策短視化

         國企領導一般是組織任命,一般有個任期的問題,并且國資委考核考核上可能注重發展指標,有些領導為了在任期內取得所謂的業績,采取了短視決策,不顧及企業發展的規律及外部環境,稍有不慎,將會使企業陷入虧損境地。


    第三,約束和激勵機制問題

      部分國有企業考核及激勵機制設計不合理或沒有進行系統設計,導致收入分配不公,職工積極性不高,效率低下。


             為什么混合所有制可以解決國有企業“痛點”


           積極發展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟是黨的十八屆三中全會在國資改革領域的一大亮點;旌纤兄撇皇切略掝},甚至是個模糊概念。自十五大報告首次提出“混合所有制”的概念,時隔十六年,混合所有制卻再次引起熱議,是因為國企改革已經進入“四分離”(兩權分離、政企分離、黨企分離、社企分離)改革的深水區,而混合所有制有望成為深化國企改革,解決的國企“痛點”的突破口。

         混合所有制之所以可以解決國有企業的“痛點”,是在混合所有制下,企業在如下方面能有很大方面的改進:

    1) 混合所有制是企業法人治理機制的有效性、程序性得到有效的保障

        實行混合所有制改革,在國有資本中引入非公有資本,“尤其是機構資本的加入,有利于改善“一股獨大”帶來的內部人控制和監管失效等問題。多元產權主體的構成必然要改進董事會結構和決策流程,健全信息披露制度,這些都有利于改善國有企業的公司治理。

    2) 非公有資本的介入,倒逼決策層更加關注企業長期利益和短期利益

         非公有資本的介入,相關權利的分配,勢必對企業的科學決策形成倒逼機制,使企業的決策不僅重視短期利益,而且會考慮企業長遠、健康、可持續發展。

    3) 高管持股更多是經營層和決策層的自身利益與企業實現了有效的捆綁,彌補了收入分配的不合理和獎懲激勵的局限性

    4) 混合所有制是恢復新三會,特別是股東大會作為企業最高決策機構的決策地位,有效阻隔地方行政主管機構的干預的手段。

    5) 進一步推動非公有制經濟的發展

      公有制經濟與非公有制經濟各有長處。公有制經濟中的國有經濟,在公用事業、基礎設施、壟斷性行業和包括戰略性新興產業在內的一部分競爭性領域,相對地具有經營規模大、技術實力強、員工素質髙、發展比較早等多方面優勢,而非公有制經濟則相對具有經營靈活、市場適應度高、競爭力強、投資者人格化程度高等多方面優勢。公有制經濟與非公有制經濟在企業層面相互融合,可以實現優勢互補。

         因此,發展混合所有制,對于完善國有企業股東結構、董事會結構、監事會和經理層管理制度以及相互之間的權利制約與監督,促進有效公司治理的形成具有重要作用,這對于改善國有企業績效、健全約束激勵機制,提高國有企業社會形象,進一步促進公有制經濟和非公有制經濟的發展,實現國有資本與非公有資本的共進共贏等方面具有重要的現實意義。


    如何進行混合所有制改革

    面對混合所有制,國有企業高層的復雜心態---既渴望又害怕;受既得利益的影響,在選擇拿來進行混合的業務單元、產業結構,合作模式思考不成熟,總想拿自己不想干,干不好,利潤不高、風險不低的產業和資產來合作;同時對如何導入混合所有制,思考不夠,頂層安排不夠,經驗缺乏 。

    民營企業認為,混合所有制對他們來講不是目前最急迫的選擇,甚至還有一些敬而遠之,原因不在于是51%還是49%股權的關系,“就是國有企業在這混合所有制里占10%的股權,但如果有強大的政府,這10%的股權也可以否定那90%的股權,所以他們敬而遠之!


    藉此,企業主要通過以下措施推進混合所有制改革:


    一、明確治理結構


    在原始的資本主義企業中,企業所有者和經營者是同一個人,所有權和經營權都由創業者掌控,但隨著社會分工、技術進步和專業化生產的發展,企業的所有權與經營權逐步分離,出現了投資者與職業經理的分工與合作,而投資者與企業家的合作是一個逐步優化的過程,這種分工與協作的方式可以有效提高企業運行效率,使企業價值最大化。在這個過程中,會形成股東、董事、監事和經理人員間相互制衡與協調的治理結構(圖1)。

    按照現代公司治理要求,董事會是混合所有制企業公司治理的核心,具有最高決策權。董事會(代理人)與股東(委托人)是一種委托代理關系,國有資本和非公有資本作為股東履行出資人義務,董事會代表股東的意志進行科學決策,在公司戰略制定、經理人員的選聘和公司治理方面發揮著重要作用,并對股東、債權人、員工和社會公眾等利益相關者負責。因此,混合所有制企業的董事會具有決定高層經理人員的聘任、解聘和薪酬水平的權力,形成董事會領導下的經理負責制,明確董事會與經理層之間的關系與職責,對有效開展公司治理具有重要意義。


    二、改變治理流程


    我們經常提到的新加坡淡馬錫模式,它作為國有控股公司,集團層面也是一個大股東,但治理有效性和我們的國企卻大不相同。其中一個原因就是在治理流程上是“自下而上”,而我們在治理流程上是“自上而下”。淡馬錫聘請一位董事,需要先由提名委員會提名,最后財政部要批準,甚至董事長要總統任命,好像比我們還行政化。而我們的國有企業是上面決定好人選,再讓董事會、提名委員會通過。這種“自上而下”的流程就使董事會、提名委員會等治理機構和機制全部成為陪襯。事實上,流程改變一下就可以進一步推進改革了。


    三、通過混合所有制改革,分配話語權,規范決策監督機制

    在混合所有制企業中,除了股權結構外還要考慮話語權的分配問題,關鍵在于應根據股權結構允許非公有資本參與混合所有制企業的公司治理,否則非公有資本就有可能成為純粹的財務投資者。

    2014年3月,《中國經濟周刊》記者問福耀集團董事長曹德旺:“在推進混合所有制改革中,讓您參股國有企業,比如中石化、中石油,您會愿意嗎?”曹德旺答道:“我沒有錢,我也不敢!薄八谋惧X太大,我的太小。它說增資,比如增資100億,我能占多少股份呢?”曹德旺打了個形象的比喻,“你抓一頭鯨扔到鍋里,叫我撒一把鹽巴,我沒有那么多錢買鹽巴啊!边@十分形象地反映了非國有投資者所擔心的投資國有企業后沒有話語權而在企業增資或其他重大決策方面“被控制”。

    首先在董事會結構設置上,給予非公有資本參與決策的權限,讓非公有資本在董事會中占據一定席位。非公有資本參股公益性或功能性國有企業很大程度上存在國有資本控制非公有資本的風險,為打消非公有資本的疑慮,增強非公有資本參股國有企業的動力,在董事會中應盡可能安排非公有資本的代表,以此保護非公有資本股東的利益。而在競爭性行業中,應該讓非公有資本在董事會中占有相對優勢,甚至直接參與國有企業的管理。同時,國有資本管理部門也應該給企業的董事會放權,讓董事會真正具有對職業經理人的選聘權和薪酬待遇的決定權。

    其次,在經理人員選聘方面,混合所有制企業處于平等和充分競爭的市場環境中,可以在職業經理人市場中選聘企業高管,由董事會決定高層經理人員的選聘,并依據市場規則決定高層經理人員的薪酬和績效水平。

    最后,除了發揮黨組織的監督作用外,還應該根據國有資本和非公有資本的股權結構進一步完善監事會結構。在監事會的設立上應考慮國有資本與非公有資本股權結構的差異,在國有資本控股的混合所有制企業中,應將更多的監督權分配給非公有資本、員工或社會公眾,而在國有資本參股的混合所有制企業中,國有資本應該擁有更多的監督權。

            通過混合所有制改革,話語權的有效分配,發揮非公有資本、員工或社會公眾的決策、監督作用,避免缺乏科學性及約束力的決策失誤,提升企業運營質量。


    四、通過混合資本資本的導入,健全激勵約束機制


        國有企業管理層的薪資問題就一直是社會上的敏感、熱點問題。如果薪資標準太低,缺乏激勵,國企就吸引不來優秀人才。但如果標準訂的太高,社會上就會有意見,認為這是“掌勺的私分了大鍋飯”,侵占了公共利益。社會上有議論,監管機構很為難, 國有企業管理層也覺得很委屈。積極發展混合所有制經濟,將國有企業改革成混合所有制企業,引入非公有資本,通過話語權的有效分配,進而推動激勵約束機制的完善,則原先國有企業里存在的激勵約束問題,就能夠很好的解決。


         通過建立或完善激勵約束機制,藉此調動職業經理人員的積極性,可采取“短期薪酬激勵+中長期股權激勵+精神激勵”的組合方式。在激勵的同時,應通過國家法律法規、財務制度、公司章程和合同契約對職業經理人進行外部硬性約束。在強化外部約束機制的同時,應以職業經理人的自我道德素質為基礎,依靠職業經理人的道德修養來實現自我約束,降低委托風險與監督約束成本。


         當然,在混合所有制的改革過程中,還會存在一些其他問題,比如:政府拿出什么東西來混合?民營資本能占多大比例?混合‘聯姻’后會不會受到干預?以及不同所有制文化怎么融合的問題。這些問題同樣也是未來國企改革面臨的重大課題,需要企業在實踐中進行探索解決。


    總之,國有企業混合所有制改革是推動國家產業升級、優化產業結構、提高國有企業競爭力和民營企業活力的重要手段,也是實現經濟社會協調發展的重要途徑。在混合所有制改革下,國有企業應根據國家對國資改革的要求,規范公司治理結構并完善各項治理機制,探索出適合我國國情的混合所有制公司治理方式。




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